“民主”的美国与君主制的沙特为何能做几十年盟友

“民主”的美国与君主制的沙特为何能做几十年盟友

2021年12月7日晚,美国国会参议院否决了一项由两党议员小组提出的议案,该议案试图禁止拜登政府向沙特阿拉伯出售价值6.5亿美元(约合人民币41.26亿元)的武器。此前,美国国防部11月4日宣布,美国国务院已批准向沙特阿拉伯出售280枚空对空导弹,合同价值大约6.5亿美元。一旦获国会批准,这将是拜登就职以来美国对沙特的首笔军售大单。

拜登政府在一份政府政策声明中表示,“强烈反对”桑德斯等议员的议案,坚持向沙特出售价值6.5亿美元的武器,并称这次军售“完全符合美国政府的承诺,即通过外交手段结束也门冲突……同时确保沙特有能力抵御伊朗支持的胡塞武装的空袭。”(参见王露:《美参议院通过对沙特军售计划,承诺不挺沙的拜登遭“打脸”?》)

但是,在拜登入主白宫之初,曾宣布将改变前总统特朗普时期的美国对沙特政策,包括宣布终止在也门战争中对沙特的支持,并停止向沙特和阿联酋出售相关武器,强调政治解决也门危机。禁止拜登政府向沙特军售的议案遭到美国国会参议院的否决,这表明美国政府与国会在对沙特出售武器问题上达成了一致,这在本质上反映了美国与沙特相互依赖的盟友关系尚无法撼动,另一方面也反映了美国国内利益集团游说政治的逻辑,即能够影响美国国会和政府决策的军工利益集团的强大影响能力。

美国中东战略和中东政策最深刻的矛盾在于意识形态、价值观念与现实利益之间的悖论,其直接表现是美国一方面一味背离中东的社会环境移植西方民主,另一方面又与许多与美国民主价值相去甚远的中东君主制或威权国家建立了盟友关系,美国与沙特的盟友关系便是如此。

事实上,美国试图影响中东盟友国家内政,使其向西方民主靠拢的努力曾留下过惨痛的历史教训,最大的教训莫过于美国失去伊朗巴列维王朝,其内在逻辑是巴列维王朝的统治模式是君主专制国家,但在上世纪六七十年代,美国肯尼迪政府和卡特政府,不断向巴列维王朝施加压力,迫使其进行民主和社会改革,最终侵蚀了巴列维王朝的权力根基。这无疑为1979年伊朗革命准备了社会条件和社会力量,而革命爆发后美国又抛弃巴列维,最终导致美国失去了伊朗。

沙特与伊朗在冷战时期是美国中东盟友的“双柱”,沙特在政治上比伊朗更加传统、保守,美国与沙特的关系也面临与伊朗巴列维王朝类似的矛盾,但在美国失去伊朗后,美国再无失去沙特的资本。因此,美国与沙特的关系在冷战后尽管波折不断,但彼此相互依赖的盟友关系很难改变,即使是双方面临“9·11”事件的严重冲击,也未能撼动双方盟友关系的根基。

长期以来,美国与沙特同盟关系的基础都是共同利益而不是共同的价值观。因此,尽管美沙两国在意识形态、社会制度、宗教信仰方面存在明显差异,也多次受到冲击,但都没有导致美沙关系破裂。

美国与沙特的同盟关系由来已久。二战期间,鉴于沙特丰富的石油储备和重要的战略位置,美国于1943年1月18日与沙特正式建立外交关系。1945年2月,美国前总统罗斯福在美国“约翰·昆西”号巡洋舰上会晤了沙特开国君主伊本·沙特,奠定了美沙两国建立特殊关系的政治基础,并确立了“石油换安全”的同盟关系模式。此后,沙特与伊朗一起成为支撑美国海湾战略的“双柱”。21世纪以来,尽管美沙关系因“9·11”事件、奥巴马政府与伊朗签署伊核协议而产生裂痕,但双方同盟关系始终未被瓦解。

冷战期间,美沙同盟关系发展顺利,双方先后签订了《联防互助协定》《达兰机场协定》等合作条约,为美沙同盟关系提供了法理依据。与此同时,美沙经济合作不断升级,沙特向美国供应石油,并大规模投资美国股票和债券市场,美国亦广泛参与了沙特的经济现代化进程。在遏制、防范苏联在中东地区扩大影响力方面,沙特成为美国在中东地区的战略堡垒。

尽管美沙关系在冷战期间发展迅速,但也不乏龃龉与分歧,如两国在巴以问题上始终存在矛盾。沙特一贯反对美国操纵联合国通过的巴勒斯坦“分治决议”,主张捍卫巴勒斯坦人民的合法权利。在1973年第四次中东战争期间,沙特因不满美国偏袒以色列而公开与之对抗,对美国实施石油禁运,导致两国关系陷入低谷。但相较于双方在巴以问题上的分歧,沙特更需要美国为其提供安全保障,而美国在能源和地区安全问题上亦需要沙特的配合。因而,在埃及与以色列签署停火协定后,美沙双方都做出让步,两国关系迅速恢复并强化。

20世纪70年代末,沙特的周边环境剧烈变动,伊朗革命、苏联入侵阿富汗以及两伊战争的爆发使沙特国家安全受到威胁。沙特积极寻求美国的保护,而美国一再重申对海湾国家的安全保证,美沙同盟关系再次得到巩固和提升。

1991年海湾战争爆发进一步强化了沙特与美国的同盟关系,战时双方的军事合作达到顶峰,沙特借美国之力确保国家安全,美国则借此加强了在海湾地区的军事存在。海湾战争结束后,美沙关系敏感而复杂,双方在驻军问题上分歧不断,沙特国内反美情绪高涨。尽管20世纪90年代美沙关系摩擦不断,但总体而言这一时期还是双边关系的蜜月期,克林顿政府出台了“西促和谈、东遏两伊”的新中东政策,沙特成为美国海湾政策的基石以及遏制两伊的战略支点,美沙同盟关系进一步提升。

2001年的“9·11”事件对美沙关系造成了极大冲击。在“9·11”事件中,19名中有15人是沙特人,而幕后元凶更是沙特亿万富翁本·拉登。这极大地改变了美国对沙特的看法和态度。此前被选择性忽视的美沙矛盾被放大,沙特被美国舆论贴上“反现代、反西方、歧视女性”等负面标签,其信奉的教瓦哈比主义则被美国人视为“狂热、好战、培育”的信条,一时间美国国内对沙特恶评如潮。在外交领域,小布什政府指责沙特政府纵容,对国内打击不力,对“9·11”事件负有“间接责任”。而沙特政府则认为“9·11”事件与沙特政府无涉,并谴责美国舆论界对沙特的“污名化”,与此同时,沙特国内反美情绪高涨。“9·11”事件使得美沙之间出现了严重的信任危机,导致双方关系降至冰点。尽管如此,美沙同盟关系也未因此而破裂,并且为避免双方关系进一步恶化,两国采取了一系列举措修补裂痕。

对沙特而言,其国家安全很大程度上依赖美国保护,因此沙特在小布什政府最关心的反恐、伊拉克战争等方面均做足姿态,与美方密切合作。尽管沙特曾公开表示反对美国发动伊拉克战争,但最终还是不露声色地配合美国入侵伊拉克。而美国亦重视沙特在地区和能源安全方面的特殊价值,小布什政府也表示“不寻求将美政府模式强加给沙特政府和人民”,强调维持与发展美沙关系的重要性。

2009年奥巴马上台执政后,美国对中东政策大幅调整,采取紧缩战略,突出表现为从伊拉克和阿富汗撤军、与伊朗达成核协议、放弃出兵叙利亚等。奥巴马政府的做法引起沙特强烈不满,沙特与伊朗一直存在结构性矛盾,奥巴马政府与伊朗达成核协议,使沙特备感失落。在沙特看来,美国与伊朗达成伊核协议无疑是为伊朗“解套”,有利于伊朗减轻国际制裁的压力,并实现国家崛起。在叙利亚问题上,美沙的立场也不相同,沙特希望借力美国推翻叙利亚巴沙尔政权;但奥巴马政府不愿直接介入叙利亚问题,并且在2013 年9 月与俄罗斯达成“化武换和平”协议,通过“最后一分钟外交”避免对叙动武。

尽管在奥巴马执政时期美沙分歧不断,但双方同盟关系的根基没有动摇。对美国而言,沙特是其中东政策的战略基石,为此奥巴马政府一再强调美沙关系的重要性,并多次对美沙盟友关系进行修复。对沙特而言,美国是其最大靠山,战略重要性无可替代,因此尽管其对奥巴马政府颇有微词,也没有与美国分道扬镳。从根本上讲,沙特反对的是奥巴马政府的中东政策,而非美沙同盟关系。

在特朗普时期,美沙同盟关系得到了极大的加强。较之于奥巴马政府,特朗普政府中东政策既有延续也有变化,延续之处体现在战略收缩仍是主线,基于“美国第一”“美国优先”等理念,特朗普政府不愿深度介入中东事务,希望地区盟友承担更多责任;变化之处主要体现在通过突出伊朗威胁,修复、巩固与中东盟国关系,并试图组建反伊朗同盟。

奥巴马执政时期,美国对伊朗推行温和的接触政策,一定程度上疏远了沙特,使美沙关系龃龉不断。特朗普上台后,沙特王储萨勒曼、外交大臣朱拜尔等相继访美,为美沙关系回暖做铺垫。2017年5月,特朗普将沙特选为就任后出访的第一站,对沙特的重视可见一斑。

特朗普政府通过与沙特签署价值1100亿美元的军售协议、价值2500亿美元的经贸合作协议,与海合会国家签署《打击融资的谅解备忘录》并成立“打击极端主义意识形态全球中心”,与沙特、埃及等国成立“反洗钱中心”等举措彰显美国对沙特的重视。此外,特朗普政府还竖起“反伊朗大旗”,不断渲染“伊朗”,谴责“伊朗是中东地区动乱的根源”,并希望通过美沙合作,共同抵御“伊朗的邪恶影响”;同时强调美国不会因人权问题、宗教问题干涉其他国家内政,博得了沙特等中东保守国家的好感。

2018年美国与沙特的关系曾受到沙特记者贾迈勒·卡舒吉(Jamal Khashoggi)在土耳其遭沙特安全力量杀害事件(以下简称“卡舒吉事件”)的冲击。在“卡舒吉事件”发生初期,美国总统特朗普声称一旦查明卡舒吉确为沙特“暗杀”致死,美国将对沙特进行“严厉惩罚”;沙特方面也毫不示弱,称将采取与美国宿敌伊朗交好、冲击国际能源市场等30种手段回应美国的“惩罚”。迫于舆论压力,美国不得不采取诸如取消部分沙特安全与外交官赴美签证、停止支持沙特在也门的军事行动等“惩罚”举措。

后来,在美国中央情报局将“卡舒吉事件”定性为沙特蓄意所为的事件之际,特朗普在国会发表声明称:美国已对“卡舒吉事件”的参与者采取了强硬措施,但由于无法掌握该案的全部事实,为了确保盟友和地区有关国家的利益,美国不会惩罚沙特王储,也不会取消对沙特的军售,并称沙特依然是美国的坚定盟友。从中不难发现,特朗普向外界传递出了明确的信号,即美国决定对“卡舒吉事件”与美沙关系做硬性切割,“卡舒吉事件”不会动摇美沙盟友关系的根基。

总之,在“卡舒吉事件”事件之初,出于内政外交的需要,美国和沙特均对“卡舒吉事件”做出高调反应,但更多的是舆论层面的反应,并未严重伤及双方的同盟关系。美国之所以对“卡舒吉事件”反应激烈,一方面是要捍卫其自由民主形象,另一方面则是通过向沙特施压以获取军火订单等现实利益,同时使沙特更加听命于美国。美国中东政策的核心关切在于避免美沙同盟关系破裂。对沙特而言,尽管其在舆论上同样反应高调,但出于对美国的安全需求、对抗伊朗的地区政策、推进国内改革和维护国内稳定等需要,都使其无法承受沙美同盟关系破裂的代价。

美沙关系从奥巴马执政时期龃龉不断到特朗普执政时期不断回暖,既是美国中东政策调整的需要,又是沙特政权维护国家安全、追求地区事务主导权的需要。对于美国而言,遏制伊朗成为美国政府中东政策的首要内容。在此问题上,特朗普政府除通过退出伊核协议、恢复对伊朗制裁进行施压外,还鼓动地区盟友协力对抗伊朗,并致力于同盟关系的体系化。无论是建立“中东战略联盟”(Middle East Strategic Alliance, MESA),即所谓“阿拉伯版北约”,还是建立针对伊朗的“以色列-务实逊尼派轴心”,沙特都是其不可或缺的战略依托。

拜登上台后,美国中东政策的核心是战略收缩,撤军阿富汗和伊核协议谈判成为其中东政策的优先选项。为推进伊核协议谈判,一方面美国有必要对伊朗的宿敌沙特进行安抚,另一方面也有必要约束沙特的进攻性外交,进而减少对美国进行战略收缩的掣肘。2015年萨勒曼执政以来,为谋求地区事务主导权,沙特的外交举措表现出极强的进取性特征,如进攻也门胡塞武装、先后与伊朗和卡塔尔断交等。这些举措无一例外都需要美国的支持,并给美国中东外交增加麻烦。这是拜登上台之初对沙特态度冷淡,并停止对沙特军售的原因所在。

但是,美国推进伊核谈判困难重重,美国撤军阿富汗并准备撤出伊拉克,都将使美国对中东事务的主导权受到严重削弱。而沙特也同样担心美国战略收缩对自身安全的影响,并在进行地区政策调整的基础上极力维系美沙同盟关系。这或许就是当前美沙关系的尴尬现实。

总之,尽管美国与沙特之间一直存在诸多差异与矛盾,但双方的共同利益仍大于分歧,因此美沙同盟关系不会出现大的倒退,强化合作仍是主基调。未来美沙关系的发展趋势将取决于双方在矛盾和利益诉求之间磨合和妥协的状况。

战略收缩和实用主义构成当前美国中东政策的两大特征,这意味着美国将更加倚重盟友处理地区事务,以低成本实现其战略目标,而沙特是中东地区影响力最大的阿拉伯国家之一,在整个世界也有着举足轻重的地位,是美国中东政策的战略基石。沙特亦看重美国在中东地区的主导地位,希望借力美国实现其战略目标。

尽管当前美国直接从沙特进口的石油有所减少,但美国仍需确保沙特石油稳定流向其欧亚盟友。更重要的是,沙特作为世界第一大储油国和石油出口国,美国通过与之合作可以控制世界能源市场。此外,沙特是美国重要的贸易伙伴、军火市场和主要债权国,对维护美国经济稳定和就业作用巨大。同时,美国也是沙特保持经济稳定的重要伙伴,特别是近年来美沙双方达成4500亿美元的投资与贸易协定,包括1100亿美元的军火协定,为美沙关系的稳定提供了坚实的经济基础。

美沙同盟关系有深厚的历史基础,在处理双边关系方面形成了一套较为成熟的调节机制,以确保双方矛盾得以化解。“相互利用”的现实利益因素是美沙同盟关系得以维系的基础,同时双方均以现实主义为导向处理双边关系,不会听任同盟关系不断下滑乃至破裂,在危机出现时往往都会讨价还价,在不触动对方重大关切的前提下迫使对方让步。总之,未来美沙关系仍将是合作多于分歧,并在磨合妥协中向前发展,应对共同威胁仍是美沙同盟关系的恒久命题。

对于美国的政府,时常受自身价值观外交和人权外交的传统影响而与沙特不睦,如奥巴马政府时期,但在本质上并无法改变美国与沙特相互依赖的盟友关系。当前,拜登政府在中东进行战略收缩,使包括沙特在内的中东盟友的不安全感不断上升,并积极推动外交多元化;在美国与土耳其盟友关系严重倒退的情况下,沙特、以色列等传统盟友与美国也龃龉不断,都表明美国的中东盟友体系已经受到严重侵蚀。在此背景下,任何出于意识形态和价值观念的冲动,除了导致双方盟友关系更加混乱外,不会产生任何有利于美国的结果。这或许是拜登政府通过对沙特军售修复双方盟友关系的重要考虑。

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